内容提要：近年来，党政领导干部“问责风暴”此起彼伏，从中央到地方都积极开展党政领导干部的实践，但由于我国党政领导干部问责起步较晚，无论从实践上还是从制度上都处于发展阶段。党政领导干部亟需从“非规范化”向“规范化”深化，从“弹性问责”向“程序问责”转变，从“同体单一问责”向“异体多元问责”发展和从“过错问责”向“绩效问责延伸”等四方面进行长效机制的构建。
　
党政领导干部问责制这个诞生于 2003年非典时期的政治术语 ，业已成为政治生活和主流话语当中的一个强大符号，体现了责任政府、服务政府、法治政府应有的责任和态度。也体现出在推进社会主义民主政治建设的过程中社会公众对政府官员和公共权力的价值期待。近五年来，“问责风暴”此起彼伏，一大批政府官员在各种问责事件中受到处分、或被免去职务或引咎辞职等。与此同时，从中央到地方，都出台了一系列的规章制度，使问责制落到实处，在行政问责建设方面取得了一定成效。然而由于我国党政领导干部问责起步较晚，各种配套制度和机制尚未健全，民主问责的氛围尚未形成，无论从实践上还是从制度上都处于发展阶段，“问责风暴”的间歇性、短暂性特征制约着问责的实践效果及其长效机制的构建，官员问责远未达到制度化、常态化的要求。[1]因此，党政领导干部问责的常态化亟需从以下四方面进行深化、转变、发展和延伸。
一、问责方式上，由“非规范化”向“规范化”深化
在我国的党政领导干部问责中，媒体经常使用的一个词就是“问责风暴”和“问责年”，而在实际的问责行为中，因为常态机制的缺乏，党政领导干部问责往往就是 “风暴式的问责行政”。 “问责风暴”和“问责年”的媒体称谓尽管较为形象地刻画了时下我国行政问责的现状，但是，前者是对“群众运动”模式的无意识承继，后者和先前的“审计年”等正说明了事件本身的无序性、长官意志性和随意性。从每次引起的“问责风暴”来看，问责往往是在民愤大、社会关注度高的公共突发事件上进行“火线问责”。毋庸置疑，“火线问责”是非常有威慑性的，它告诫大家，如果谁再犯这样的错误，也会面临同样的命运。而在日常工作中，少见这种问责。重大事件与重大事故直接关系群众的生命财产安全，关系社会发展与社会稳定，对这一类问题不仅要问责，而且应加大问责的力度。但是，“风暴”终究有暂歇的时候。如果把问责仅仅局限于这一类“非常态事件”上，那就失之片面，也不符合党政领导干部问责的客观要求。党政领导干部问责既不是解决一时一地问题的权宜之计，也不是为了给舆论或民意一个所谓的“交代”，更不是为了提升党和政府形象而刻意彩排的所谓“政治秀”。它是社会主义民主政治制度建设的应有内涵，是中国共产党面临新形势新任务之际加强自身建设特别是干部队伍建设的必然要求，也是确保一个政府正常运转的迫切需要。 日常的小错不问责，必然会在一定时期内积累出大问题。这就出现了一个现象，“问责风暴”易见，问责常态难求。如果我们的“问责”不能制度化、日常化，就有可能因缺乏有效的监督机制制约而“大事化小，小事化了”，导致“问责形式化”。 党政领导干部问责行为常常是在有重大社会事件突发时才展开，它成为社会紧急危机事件处理中对老百姓的临时交代与应付，应付完了就没了，等有事的时候再拿来应急，问责成了临时粉墨登场的一种道具，它缺乏持续性、稳定性与规范性。问责之所以被称作“风暴”，意在强调其严厉、果敢、迅猛，同时也反映了行政问责非规范化的严重问题。
孙绵涛教授在研究机制时，提出了“非规范性机制”与“规范性机制”的两种类型。他认为：一种是与社会活动同时产生的机制，另一种是与社会体制同时产生的机制。前者就是非规范性机制，因为它不与一定的社会体制相联系，因此这一机制没有机构与规则对它进行规范，所以其随意性比较大。而后者就是规范性机制，这一机制是与一定的社会体制相联系，它获得了社会机构与行为规则的约束，其规范性程度大大提高。[2]因此，伴随着社会突发危机事件而展开的党政领导问责行为就是典型的非规范化问责，因为这一问责行为常常是在社会激烈反响的前提下展开的，而且是以上级行政机关，甚至是国家主要领导人是否介入为关键动力。其问责过程基本上是幕后权力操作，缺乏应有的透明度，公众缺乏知情权。因此，从历史发展逻辑来看，行政问责机制必须摆脱这种运动式的非规范化的特点，而切实走向一种规范化的行为。
　　二、在问责程序上，由“弹性问责”向“程序问责”转变
　　当前问责的特征可归纳为“弹性问责”，即问责的依据是行政性的，党政领导干部的责任或者比较模糊，或者缺乏明确的法律依据，一般只有行政性文件依据，或者是行政首长的临时性决策，即使法律文本比较明确，其效力往往也取决于行政权力。在权力配置方面。问责往往取决于领导人的意愿和意志，也就是说，由最高行政领导确定是否要问责，什么样的事情需要问责，什么样的事情不需要问责，问责的力度如何，什么样的人应该承担什么样的责任，什么样的人可以不承担责任；最高领导重视了，问责就进入实践，其力度也大。最高领导有其他考虑了，问责就会退而变成次要工作，力度下降，有时候甚至是停止运作。
“弹性问责”的这些特征，使得问责实践往往很不稳定，并富有争议，实际上也很少有长期的效果。要解决这些问题，关键还是要从“弹性问责”走向“程序性问责”，程序性问责都是法律性的。每一个党政领导干部的责任都非常明确，都有充分的法律依据，而不是简单的行政性文件，也不是临时性的行政决策，即使在某些具体细节方面不清楚，或者法律依据存在问题，或者缺乏法律依据，随后也很容易通过开放性的立法程序，或者司法程序加以弥补。在权力配置方面，责任面前人人平等，其力度由法律确定。任何级别的党政领导干部都需要承担相应的责任。需要承担责任的官员，需要通过一定的程序来确定比如代议机构启动弹劾程序确定其政治责任，或者司法机构启动诉讼程序确定其法律责任。其结果并不预先确定，在正式责任确定之前，党政领导干部依然可以正常行使权力。官员一旦被免职，一般都会积极为自己进行辩护，即使是引咎辞职，也都会积极寻找复出的机会，至少是会主动寻找出路，而不需要上级安排。[3]
弹性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运作，就需要进一步走向程序性问责，完善责任制度的法律基础，在制度层面，完善责任制的各项程序，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“替罪羊”问题。目前我国问责制基本还停留在行政性操作上，推动行政性问责走向程序性问责，必须在制度上加以重视。而在未来的行政问责中，该不该追究责任?追究谁的责任?更多的是依据事实和有关规定来进行。《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、以及《国家公务员法》等法规的出台，成为问责处分的主要依据。也预示着行政问责正向制度化、法制化方向深入发展。标志着行政问责正在由权力的“弹性问责”向制度的“程序问责”转变。
三、问责主体上，由“同体单一问责”向“异体多元问责” 发展
　　党政领导干部问责按照一般的划分，通常包括同体问责和异体问责。所谓同体问责是指执政党内部对其党员领导干部的问责，或者行政系统内部上级对下级的问责。至于执政党对于政府及其领导的问责，在性质上仍然属于同体问责，因为各级政府领导主要是由执政党推荐产生的。同体问责，尽管在整肃吏治方面具有重要作用，但其缺陷与不足也是较为明显的。它将落脚点放在对责任的追究上，以失职官员去职为最终目的，使问责成为一种被动的善后程序；它的问责范围狭窄，注重追问具体事件上的具体过错，而缺乏对根本责任的关注。所谓异体问责制的内容主要是指涉宪主体之间的问责制，其核心是民意机关和社会公众应该是官员问责的最重要主体之一。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，这种根本政治制度不是因为人民代表大会这一机构的存在而得名，而是因为人民代表大会作为民意代表机构高于行政、司法等其他国家机构的权力结构而得名。人民代表大会的问责主体地位，是由人民代表大会制度这种权力结构所决定的，我国宪法和相关法律也明确规定其他国家机关受其监督，对其负责。在此意义上，人大与其所监督和问责的国家机关的关系不是国家权力分立和平行制衡，而是作为权力机关和民意机构，对其他作为执行系统的国家机关进行监督、制约和问责。与行政系统内的上下级之间的监督和问责相比，人大的监督和问责的优势在于它有更高的法理权威和外在于行政体制的超然地位，权威性可以使它居高临下地审视和督察政府的工作，超然性则可以使它摆脱部门利益关系的纠葛而能更好地监督政府的工作，追究政府官员的责任。可惜的是，几起备受瞩目的问责事件中，并没有看到人大发挥决定性的作用，这是官员问责制运行中的不足。[4]当然，人民代表大会是最重要的党政领导干部问责主体，并不排除其他的社会问责主体，根据我国社会主义市场经济发展的现状和当前的政治体制改革的需要，我国的异体多元问责体系必须建立在五种力量之上，政府行政行为要受到这五种力量的问责。第一种力量是我国的执政党——共产党；第二种力量是国家权力机关——人民代表大会；第三种力量是行政系统内的主管部门和专门机关；第四种力量是民主党派；第五种力量是来自新闻媒体、社会团体和公民等。这五种力量相互补充共同构成我国行政问责主体的立体网络，形成多元主体问责的格局。[5]
要实现真正意义上的“异体多元问责”，权力公开是关键。权力公开可增强政府和官员的行政透明度。因为在现实社会中，很多腐败事件往往是因为“暗箱操作”而产生。而“异体多元问责”的前提基础就是知情，公民的知情源于政务的公开，对人民负责就要让人民知道政府和官员应该做什么？正在做什么？做得怎么样？是否称职?否则行政问责就容易成为一笔糊涂账。为此，要求政府的组织程序和权力框架必须公开、政府的信息资源必须公开、政府的决策必须公开、政府的行政行为必须公开，只有做到这些，才能把政府和官员置于公众监督之下，问责才会有实质性的意义。
　　四、问责事由上，由“过错问责”向“绩效问责”延伸
当前的党政领导干部问责，往往是在出现重大事故或具体过错的情况下启动的，实际上是把重大事故或具体过错作为问责的触发机制。不可否认，出现重大事故或具体过错，必须对相关官员进行问责。但是，如果问责仅限于具体的事件，似乎不发生重大事故、不出现具体的过错就不存在责任问题，从而把问责变成追究在具体事件上具体过错的纯粹的惩戒措施，显然存在着重大的偏差。问责的本意，并不是简单地对过错的惩罚，而是要促使官员履行相应的责任，因为，只有官员平时认真负责，才能减少重大事故乃至具体过错的发生，防患于未然，真正实现责任政治。按照过去的惯例，除违法违纪受到政纪处分或刑事处罚外，领导干部一般都是只升不降，不犯错误不调整，不到年龄不退位。这种能进不能出、能上不能下的机制，无形中给作风飘浮、墨守成规、办事拖拉、工作推诿等“机关病”提供了土壤，少数干部工作不在状态、得过且过，大错不犯、小错不断的问题不好解决；个别“太平官”在其位不谋其政，平平安安占位子、疲疲塌塌混日子。党政领导干部问责制的缺乏，首先使不少官员生成了一种“为官”的误区，当官只要不贪不腐就算是好官；其次催生了政府对官员管理工作中低姿态化的趋向，即只侧重于关注官员在行使权力时的合法性和廉洁性，相反对官员们在实施行政行为时的合理性和效率性却被有意无意地忽略了。这样不仅耗损了行政资源，而且影响党和政府形象，常识告诉我们，任何一名官员的权力都来自于人民，为人民服务和承担相应的服务责任乃是天经地义的，有权必有责，这个责任不仅是“出事”所必须担负的责，而且还包括“不作为”、“私作为”、“不服务”、“乱服务”所应当担负的责。党政领导干部问责制的深入发展将打破这种观念，凸显“无为”、“不在状态”也要受处罚的新理念。那些平平庸庸、百姓不满意的官员，也要被责令辞职，直至免职。倡导求真务实的作风，官员“无功就是过，无为即无位”。问责应该从追究安全责任事故向追究岗位平庸推进，从追究“有过”官员向追究“无为”官员转变。各级政府职能部门要明确岗位职责，强化责任制，有权必有责，有责要作为，不作为必须调离，只有每个岗位上工作的官员都能履行职责，都有作为，才能有效减少各种安全隐患，减少各类影响社会和谐的不稳定因素。政府的日常运作是通过在不同工作岗位的公务员来实现的，强化各级行政部门的岗位责任制是关键，问责应该问“有过”之责，更应该问岗位“不作为”之责，只有这样才能有效减少各种社会问题，提高政府运作效率。
如何衡量政府政府“有为”，绩效评估是重要的方法和手段。对于政府及其成员而言，至关重要的是不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制。而提升政府效能和服务品质的重要举措即为绩效评估，用绩效评估强化问责被视为政府责任机制的根本性变革。作为问责制新形式的绩效问责，在国外发展初具规模，鉴于其与行政问责的兼容性，在当前行政主导模式下，成为转变问责形式、提高问责效能的突破口。绩效问责是在考察政府绩效水平的基础上启动问责程序的一种问责形式，它限定了政府的基本行为领域[6]。这对区分责任的“大”与“小”、“轻”与“重”起着至关重要的作用。一些学者提出了 “结果导向型行政问责”的新概念，这种结果导向型行政问责的转变趋势不仅出现在发达国家，而且在一些发展中国家如巴西、墨西哥、马来西亚等国家也正在进行中。从当前的我国党政领导干部问责发展趋势来看，我国行政问责的发展受新公共管理理论与实践的影响。因此，在顺应行政问责发展新趋势的前提下，结合我国实际，既要重视基础制度建设，也要把握公共管理改革的方向，突出对行政结果的问责机制建设，加强对前瞻性的“决策责任”的追究，在实践中不断完善具有我国特色的党政领导问责体系。