实行大部门制,就是在行政机构设置中,把多个部门分别承担的相同或者类似的职能归并为一个部门履行,减少部门职责交叉事项和多头管理,变部门之间协 调为部门之内协调。这既可以精简机构,又可以减少部门间的协调困难,还可以提升政府的公共行政效能和水平。然而,大部门制改革在职能分类合并、机构撤消与 创立中的确面临人员分流困难、部门利益难以平衡的阻力和障碍。佛山较早在我国开始推行大部制改革,但是,最近媒体集中曝光佛山市高明区市场监督管理和安全 生产监督管理局拥有14名副局长,受封“佛山最牛局”。此外,在佛山市,许多局都拥有十余个局领导。自2010年推行大部制改革以来,当地政府机构已由 41个缩至16个,但未撤一名官员,很多局的编制都超过省定方案的数量。观一叶而知秋,“佛山最牛局”折射出我国大部门制改革最大、最难、最棘手的问题是 人员分流和安置整合的问题。

中国是一个具有几千年封建官僚主义色彩浓厚的国家,自古以来就有“官为之父母”和“官者为大”的传统,思想根深蒂固,在现实环境中主要表现为官僚作 风和“官本位”思想。现代政府大环境和公务员体制也不能创造出能者上劣者下的环境,长期以来政府公务员这一行业都是社会地位、优厚待遇、稳定体面、环境轻 松的代名词,因此导致公务员群体不愿失去自已的职位、待遇和面子。同时,由于缺乏良好的激励机制和制度保证,公务员群体容易变成对改革的保守者和沉默者, 更有甚者成为强烈的反对者。从根子上突破大部门制改革的人员分配和安置整合问题必须首先要从制度构建入手,着力通过“协同”方式在机构整合、文化氛围和公 务员制度配套建设中解决公务员能上不能下,“官本位”的顽疾,为人员分流和机构整合创造有利条件,从而能够实质性的推动大部门制改革,而非仅仅停留在表面 形式上的边角修补。

首先,从机构整合上来说,“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的部门利益膨胀的现象导致政府组织的整体利益和公共利益受损。要消除 这种机构间内耗和浪费就要求能够化解部门利益与整体利益之间的矛盾、抑制部门利益的膨胀。英国政府实行大部制改革的核心要素之一是“执行机构改革”,强调 决策与执行相分离。英国设立执行机构主要有以下三个原因:第一,通过采用企业化的管理方式和以结果为导向的管理实践,提升政府的效能、效率、效益和灵活 性;第二,下放执行权力给更低一级公务员系统,给高级公务员留出空间、时间集中做好政策制定的相关工作;第三,执行机构更有利于集中精力改善公共服务供 给,提高公民对于政府机构的满意度,改善政府形象。在这种机制下,部门利益赖以实现的链条被中断,能有效遏制部门利益的膨胀,有助于解决部门林立带来的协 调困难和利益冲突等问题,制约了部门利益的扩张。因此,我国在推动大部门制改革中首先要从机构上整合,理清责任与权限,创造有利于人员分流的合理架构,打 破利益链条,使决策与执行相分离。

其次,在文化氛围上,努力破除“官本位”的想法和思想意识,创造一种良好的社会风气和氛围,特别是创造一种公平、公正、有序的社会竞争环境和机制, 使公务员认识到“做官”只是众多行业中的一种选择。然而,文化氛围和社会风气的改变不是一朝一夕可以改变的。就当前的阶段来讲,要做到加大对于掌握公权者 的监督力度,使公权使用者的权力阳光化、透明化,大幅压缩“权钱交易、贪污腐败”的空间,有利于在一定程度上降低公权使用者对于“官”的迷恋和向往。最 后,大部门体制的最终成功依赖于人民群众的支持,依赖于社会体制的支撑,让人民群众监督公权使用者,建设一个廉洁、公正和充满活力的政府,而且要充分发挥 社会与政府的协同共治作用;不仅要求体制内权力配置科学、运行顺畅、行为规范,而且要求体制内公共权力机构与体制外的社会组织良性互动。

最后,破解“佛山最牛局”困境需要坚持整体配套改革的原则,使大部制改革与其他改革相互协调,彼此促进,建立起相配套的公务员制度体 系。在改革中加强配套措施的建立和安排周详的步骤,有利于解决分流人员的后顾之忧,减弱他们的思想压力和负担,提高分流工作的效率。破解这一难题,其中最 有必要的改革措施是引入“公务员分类制度”,分离职务与职级,重构官僚机构的激励机制,这样有利于冲淡“官本位”存在的制度土壤。以英国、美国、新加坡、 香港等地为例,公务员从横向按工作性质划分为不同类别,并且采取社会公开招聘的方式录用人员。2005年,我国颁布的《公务员法》推动了公务员聘任制的实 施,在公务员管理中引入聘任制,这一创新的推行,就是为了彻底解决公务员能上不能下,能进不能出的问题。